• |

美高梅娱乐手机版-美高梅娱乐官网-侧栏

南海继续推进城市更新工作

日期:2018-04-11   来源:美高梅娱乐手机版-美高梅娱乐官网   字体: [][]

  南海友邦金融中心27楼有两台望远镜,一台对着虫雷岗山上的魁星阁,一台对着展旗峰上的展旗楼。千灯湖中轴绵延舒展,展现着都市魅力。有人将这一区域称为“千灯湖传奇”,“传奇”所讲述的,正是从旧厂房、田地变为地标的城市更新行动,而“三旧”改造,在其中扮演了举足轻重的角色。

  不管是城市建设还是产业项目落地,都离不开土地这一载体。

  从2007年,南海在全省率先探索“三旧”改造以来,金融高新区、广佛智城、瀚天科技城、大金智地等许多城市发展热点涌起,“南海经验”也不断向外推广,为全省乃至全国的城市更新提供借鉴。

  十年后的今天,与经济总量不匹配的城市环境仍是南海的痛点。土地开发强度已经超过50%,遍布全区的685个村级工业园占地约14.2万亩,成为南海高质量发展的掣肘。“南海未来发展的空间就在村级工业园”,市委常委、南海区委书记黄志豪甚至认为村级工业园整治之于南海有决胜未来的战略意义。

  然而,“三旧”改造迎来了新的困境:土地权属人的利益诉求加大提高了改造难度;“工改工”回报慢降低了开发热情;国家、省、市推动土地集约利用的政策又让改造不得不加速……多重压力夹击,南海如何续写“三旧”改造又一个十年?

  3月中旬,南海区召开城市更新工作大会 ,释放出继续坚定城市更新、推进“三旧”改造的信号。紧接着,全省首个“地券”制度在这里出台,探索用地指标有偿配置促使使用者集约利用土地资源,一系列有关土地管理和开放的动作引人深思。

  改造催生的城市蝶变

  十几年前,在丹灶和金沙城区相连的地块坐落着一个大金工业区 ,从上世纪90年代开始,工业区内就聚集了陶瓷、熔铸、金属表面处理等行业企业,生产模式经年不变。“环境确实是不行,最近的厂和村里的房子直线距离只有100米,瓜菜都不结果。”下沙滘经济联合社社长伦湛垣回忆起当年的情形来还是很感慨。低端生产给环境带来的恶劣影响,使得不少居民被迫迁离。

  2008年,全市节能减排行动的东风劲吹,大金工业区内的高污染高耗能企业陆续迁出,对这一片区的“三旧”改造随之开始。“过程很不容易,但是我们根据丹灶情况坚定把这里改造成以产业为主的高端园区,并逐步推动完善高端产业发展所需要的环境配套。”丹灶镇国土城建和水务局副局长张志军全程见证了当年从土地整理到产业招商的过程:在三分之二的集体土地和三分之一的国有土地上,逐步梳理企业、村民、承租人的利益问题,整理出连片的空间;后续又采用“未建设先招商”的形式,引入联东U谷这一产业载体,借助市场力量展开建设。

  时至今日,原来低矮污染的厂房已经变装为环境友好型的产业社区,粤港澳大湾区智能安全产业园即由此起步。附近的耕地水塘则被打磨成生态明珠翰林湖,商业住宅配套和省一级标准建设的小学逐步落户。大金工业区正式成为大金智地,承载着丹灶在新时代的发展远景。

  种种仿佛脱胎换骨的变化深刻影响了村民的生活。“很多搬出去的村民又搬回来了,一些年轻人也选择回来家门口上班。”伦湛垣认为,“三旧”改造过程中,村民在获得直接的土地分红利益外,也享受到了整个片区发展带来的隐形福利。

  像大金智地一样“华丽转身”的片区在南海俯拾皆是。南海“三旧”改造十年的探索,就像是一条隐线 一,反射出南海改革创新的精神。

  2007年,南海以“确权、流转、利益再分配”为核心,在全省率先探索“三旧”改造,并在此后出台了一系列的政策,例如2008年出台的《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》(又被称为“海六条”),击破“三旧”改造确权障碍,顺德、禅城也曾到南海取经。

  2010年,“三旧”改造被南海区定位为基本区策,改造行动上升为城市更新。同时南海区推出第一轮城市更新十大示范片区,金融高新区C区、广佛国际商贸城等片区在此轮更新中成长为城市的标杆。

  2014年,南海区获省人民政府同意,成为全省唯一的新一轮深化“三旧”改造综合试点。

  与2017年城市更新项目推介会同时,南海区启动全球创客新都市建设,推进新一轮城市更新十大示范片区打造,“三旧”改造作为新都市建设的一个重要抓手,影响南海在未来相当长一段时期的发展。

  改造的影响是巨大的。南海区国土城建和水务局(国土)副局长周炎坤介绍,十年来,南海区已实施改造和正在实施改造的项目达750个,面积约5.1万亩,总投入将近1500亿元,大部分属于社会资本投入,改造资金投入占同期全区固定资产投资约21%,成为拉动经济产业发展的重要抓手。

  工业立区的旧改挑战

  十年来,“三旧”改造的探索让部分片区有了翻天覆地的变化,但是城市发展的不平衡也随之显现。桂和路大沥段东侧,经过改造后,广佛智城、华亚广场等高楼林立,创客小镇的城市环境逐渐成熟;道路西侧,绿色铁皮覆盖的棚厂下依然是旧金属回收等低端产业。强烈的视觉对比告诉南海,改造不能停下脚步。

  与十年前南海开全省之先河的改革创新不同,如今“三旧”改造更像是珠三角城市发展的“必由之路”,越来越多的城市将其放在重要位置上。当前,广州已经成立城市更新局,与国土规划局并行。深圳在市规划和国土资源委员会中设立城市更新局。东莞市城市更新局也于去年在市国土资源局揭牌成立,“三旧”改造工作有了常设机构。从广东省来看,推动土地集约利用的信号越来越强烈,全省扩大“三旧”改造范围,实施新增用地指标分配改革,几乎不再对珠三角地区无偿安排增量建设用地指标。发展更加依赖存量空间,南海必须加快“三旧”改造的速度。

  然而,南海的“三旧”改造已走进“深水区”,新的难题相继浮出水面。

  目前,“三旧”改造模式主要包括“2改3”(工业改商业、住宅)、“2改2”(工业改工业)以及“2改2.5”(工业改生产性服务)。其中,保护产业用地,推动“2改2”“2改2.5”是“三旧”改造工作需要考虑的重点问题。

  在过去的十年中,尽管南海区用于工业升级方向的产业项目用地近5000亩,占已完成“三旧”改造项目的30%,为全市最高。然而宏观来看,片区功能改造成商住的比重仍偏大,占到6成。土地流向房地产,势必会对工业立区的南海城市发展定位产生影响。正因如此,南海区在今年以政府1号文发布《佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》,划定24万亩产业用地作为产业发展保护区,其中工业用地不低于21.6万亩,避免在改造中滋生实体产业空心化的隐患。

  然而,保护产业用地在“三旧”改造中存在着诸多阻碍。几种改造方式相比,“2改3”后土地升值较快,利益回报突出,更受村民欢迎。

  “2改2”或“2改2.5”项目难以推进,不仅在于原权属人的利益诉求,投资开发的企业热情也并不高。如果单纯计算工业项目的土地租金收入,开发商收回成本需要十五年时间。

  此前,南海区多通过公有资产来探索“2改2”或“2改2.5”,例如里水的新材料产业社区、桂城的天富科技城,均属于公有资产参与“三旧”改造的典范。政府通过“算大账”注重片区长远的经济、环保情况,设立改造标杆。然而公有资产毕竟有限,当前南海的集体建设用地中超过50%属于集体经营性用地,这意味着未来南海要在“2改2”或“2改2.5”项目尤其是村级工业园改造项目中得到市场的支持,还是需要进一步的改革创新。

  问题倒逼的创新探索

  保护产业用地,推动“工业改工业”项目……形势催促南海在已进展多年的“三旧”改造中做出新的突破。

  事实上,南海已经在探索用“三产”反哺“二产”的形式来做出平衡。去年,南海区出台的加快城市更新(“三旧”改造)和村级工业园改造提升的补充意见中就有几个落实举措,包括提留东部镇街部分商住项目土地出让金用于扶持村级工业园改造,达到东部扶持西部,“三产”反哺“二产”的目的。

  这种思路也被用在改造方式的创新中,其中“连片改造”被普遍看好,其创新之处在于大块的区域改造可以“混合开发”。“要让好吃的肉和难啃的骨头一起消化。”周炎坤点出了其中的深意。

  南海希望在激发市场积极性的同时保障产业发展空间。改造片区以工业、2.5产业为主,再搭配一定的房地产项目。房地产开发的收益可以弥补“工改工”回报慢的问题,各方的利益也能够得到保障。这种方式如果探索成功,可以进行复制推广。

  海八路旁的桂城爱车小镇就计划以这种路径进行开发。爱车小镇占地大部分属于集体建设用地,按照混合开发的模式,其中一部分建设为汽车销售、售后服务等汽车配套产业,一部分建设为住宅、酒店、办公及娱乐场所。项目改造完成后可以成为有产有城有特色文化的综合社区。按照计划,连片混合开发将成为南海未来推动“三旧”改造的重要形式。

  连片改造一定程度上可以解决部分地区发展瓶颈,然而符合连片改造的区域有限,南海区685个村级工业园散落在各个村镇中,建设用地碎片化。随着全省不再无偿安排新增用地指标,存量土地和建设指标的整理将影响到未来重点项目的落户。解决村级工业园的改造问题,是未来南海“三旧”改造的重点和难点。

  周炎坤介绍,当前,南海区财政设立了5亿元的村级工业园改造提升扶持奖励资金,区、镇两级对村级工业园改造的奖励最高达到50多万元/亩。按照计划,南海区今年力争将村级工业园改造提升项目试点从33个增加到50个。新增项目中,公有资产带动将会成为改造的新举措,为村组集体经济和社会资本共同参与起示范和引领作用。同时南海区计划设立超百亿的村级工业园改造提升基金,解决村级工业园改造过程中土地整理及拆迁安置费用巨大、启动困难等问题。

  针对村级工业园碎片化严重的问题,南海也通过政策创新来寻求解决。今年3月,南海区正式出台文件,在全省率先探索“地券”制度——土地权利人自愿将其低效闲置的建设用地复垦后腾挪出的指标在市场中交易,缓解土地资源供需矛盾,以适应城乡发展的需要。“地券”制度主要针对村级工业园及低效的工业用地,与全区“升级工业园、建设新都市、发展新经济”的发展核心相吻合。

  南海区国土城建和水务局相关负责人表示,“地券”制度为“三旧”改造开辟了一条“小路”,将不适合提升改造或改造难度较大的土地复垦,形成的建设用地指标流转后,可申请“农转用”或“征收”进行开发建设,这种“点对多”的形式突破了“三旧”改造位置的局限性,被称为“异地版‘三旧’改造”。同时,通过交易来确定需要流转的指标价值,可以提升市场参与效率。“未来在一些区域的开发中,可以‘不找市长找市场’,以市场化手段解决用地指标问题,也降低了改造的难度。”

  不难看见,摸着石头过河走过一个十年,在创新形式推动城市更新的道路上,南海依然充满勇气。(佛山日报)

(责任编辑:潘雪)

美高梅娱乐手机版-美高梅娱乐官网-尾部
中国文明网联盟